上海市发展节能环保战略性新兴产业的对策研究

    节能环保产业是为资源节约、保护环境和社会经济可持续发展提供技术、装备和服务保障的综合性产业，主要包括节能产业、环保产业和资源循环利用产业。2010年9月8日，国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确提出将节能环保产业作为七大战略性新兴产业之一予以支持。上海市根据实际发展情况，直到2011年5月才将节能环保产业纳入高新技术产业化的十四个重点领域，并开始制订发展规划。
    一、作为战略性新兴产业的节能环保产业内涵与特点
    战略性新兴产业是“新兴科技和新兴产业的深度融合”。战略性新兴产业不同于传统产业，最重要的两个方面在于：首先，它在国民经济中具有战略地位，对经济社会发展和国家安全具有重大和长远影响；其次，这些产业是着眼未来的，它必须具有能够成为一个国家未来经济发展支柱产业的可能性。
    （一）节能环保产业对我国经济社会的可持续发展的战略意义
    目前，气候变化和能源安全已经成为国际社会最为关注的焦点。由于相关各方在进一步推动减排和控制气候变化进程上的争议，哥本哈根会议、坎昆会议都没有能够取得很大的实质性成果。从社会层面来看，积极推动节能减排、倡导环境保护、鼓励发展新能源对于缓解气候变化和能源危机带来的影响具有长远的意义。从经济发展的角度来看，鼓励节能环保产业和新能源产业的发展，促进产业结构的转型，在短期内将更直接、更有效。
    根据国家发改委的初步统计，2008年国内节能环保产业总营业收入已达1.4万亿元，2009年最新数据为1.7万亿元，相当于当年GDP的4.7%，就业人数达2500多万人。“十二五”期间节能环保产业年均增长15%以上，到2012年，实现节能环保产业总营业收入达2.74万亿元，约占同期GDP 的6.7%，其中节能产业产值9000亿元，环保产业产值达到8400亿元，资源循环利用产值1万亿元。到2015年，节能环保产gesep.com业成为新一轮经济发展的增长点和支柱产业。
    （二）节能环保产业是知识密集型、极具发展潜力的新兴产业
    当前，我国节能环保产业尽管存在着创新能力不强、结构不合理、市场不规范、政策机制不完善、服务体系不健全等问题，但市场需求正在发生结构性变化，正处在一个重要的转型期：一是节能环保从“末端治理”向“源头控制”乃至“全程控制”方向转化，但“补偿性”特征明显，短期内“末端治理”仍占主导。二是未来市场将从工程型需求转向服务型需求，但“工程性”特征明显，短期内对于环保工程、环保设备的需求依然非常庞大。三是节能环保产业投资规模日益扩大，高端、高效节能环保技术装备和产品需求逐步提升，总集成、总承包等“一条龙”www.gesep.com环保综合化解决方案需求旺盛。四是资本市场对节能环保产品和节能环境服务市场的推动作用日益明显，环境风险投资、合同能源管理、碳排放权交易等市场都孕育着巨大的商机。
    二、上海市发展节能环保产业需要协调的主要矛盾
    经过20多年的快速发展，上海经济将进入后工业化或发达阶段，“十二五”经济增长速度的回落将难以避免。
    （一）保持经济发展水平与节能环保目标的矛盾
    目前，上海正处于工业化阶段向后工业化转变阶段，能源需求刚性特征以及能源短缺和环境问题日益凸显。如何解决经济快速持续发展与节能减排、环境保护的矛盾，是“十二五”时期实现经济社会稳健协调发展的关键。环境压力除了通常所说的生态环境恶化之外，主要还表现在发展环境上的压力在增多，例如，经济环境的不确定因素增多、商务成本的压力上升等。
    （二）行政主导与市场机制的矛盾
    首先，政府主导和垄断现象严重，使得市场化动力不足。上海节能环保产业的大企业主要集中在自然垄断领域，多数为事业单位和国有企业，如市容环卫领域、市政污水处理领域等。由于行政干预和垄断，导致竞争缺失，产业活力大大受挫，市场动力严重不足。
    其次，交易机制不完善，许多产品与服务均以内部化形式实现。企业在生产营运的过程中或多或少会根据自身需要和市场要求，进行一定的创新和改进，其中不乏节能环保的产品和服务，但多数情况下，这些相关产品服务，并未走向市场，在企业内部以内部化的方式实现，对实际产业的发展贡献甚微。
    产业链的不完善，使得整个产业的市场化程度不高。在节能环保产业各环节，包括产品开发、生产、流通、应用、以及工程设计、施工、运营管理等，上海企业在技术研发和市场开拓方面均相互脱节、各自为营。节能环保产业企业分散，产业链环节间连接不甚紧密，资源优化组合无法完成，导致产业技术进步受阻，产业高层次发展和产业领域拓展进程放慢。
    （三）发展制造业与服务业的矛盾
    目前，上海市节能环保产业仍以制造业为主，现代服务业的优势尚未在节能环保产业得到体现，这与上海产业发展服务全国、辐射全国的目标还有很大差距。
    首先，节能环保产业中服务型行业在整体规模上不占优势。从全球环境产业内部结构看，环保服务业占据主要比重。2004年，环境服务业占全球环境产业市场的比重高达50.3%，而环保设备仅为21.5%，而2008年上海节能环保产业产品型企业收入为339.28亿元，约占节能环保产业总规模的75%；服务型企业的营业收入为166.45亿元，仅占总规模的25%。相比之下，上海和国外差距很大。
    其次，节能环保服务公司的发展，上海在全国并不处于领先地位。以CDM机制碳交易为例，据统计，在我国的主要50家CDM咨询机构中，有30家机构分布在北京，上海的咨询公司很少，这和上海现代服务业的优势并不符合。
    再次，“重工程轻服务”现象在节能环保产业中依然普遍存在。据统计，在环保业仅水环境领域的企业数量和从业人员看，纯产品型企业均为纯服务型企业的约3.5倍——纯产品型企业占企业总数的65.68%，而纯服务型企业仅占18.68%，其他各环境治理领域也都相差不多。
    最后，缺乏能提供高效运营服务和具有综合化运作能力的大型服务企业。上海在节能环保信息服务等方面，几乎没有大型企业，而大型企业主要集中在工程和设备领域，如上海环境集团、上海电气集团下属的上海环保工程成套有限公司等。而未来市场需求将从工程型需求转向服务型需求转变，综合化解决方案服务提供的重要性将日益凸显，根据不同需求做出专业化的方案提供将取代割裂的单纯产品生产与运营管理
    （四）支持大企业与鼓励中小企业发展的矛盾
    全球范围内，环保企业正朝着综合化、大型化方向发展，大型环保企业或跨国公司成为环保产业发展的主导力量，而提供集成化综合解决方案的大型企业的作用日益突出。上海大企业在跟随国际趋势发展的过程中还存在着诸多不足：
    首先，规模普遍偏小，龙头企业数量有限。上海节能环保产业极度缺乏实力雄厚、产业带动力强的龙头企业，尤其是技术创新活力强的大型企业，节能环保企业规模普遍偏小。据统计，上海市节能环保产业中，大企业仅占企业总数的20%，年产值超亿元的企业仅十家左右，固定资产大于5000万元的也不足50家，规模最大的前十位企业仅创造产业总收入的约4%，且尚没有一家以环保为主营业务的上市公司。
    其次，技术水平不高，产业链延伸不足，带动作用不明显。在为数不多的大型企业中，真正拥有强大研发能力、能不断应用新技术提升产品效能或服务能力的极少，多数大企业在技术创新不足。由于上海节能环保大企业普遍未能有效延伸节能环保产业链进而促进产业集群形成，其自身发展与产业进步呈割裂状态，因此对整个产业起到的龙头带动作用微乎其微。
    再次，自然垄断，兼业为主，“龙头”动力不足。上海节能环保产业的大企业主要集中在自然垄断领域，多数为事业单位和国有企业，市场活力不足，以环保产业作为企业主营业务的大企业数量少，绝大多数大企业仅将环保作为兼营方向之一。
    （五）技术依赖性强与创新能力不强的矛盾
    先进制造业作为上海的优势产业，理应对节能环保产业产生很强的带动作用。国外经验显示，节能环保业与先进制造业的高度融合可以极大的推进自身产业的发展。而现阶段上海明显缺乏与先进制造业高度融合的节能环保企业，上海先进制造业的优势并没在节能环保设备和技术中得到体现。
    首先，上海在诸多适合中国国情的节能环保设备和技术方面缺乏优势。国内高新技术水平的设备、仪器等生产较少，水平较低，多数依赖进口，但国外产品又与本地实际情况不匹配，如垃圾焚烧设备在国内外垃圾热值和含水量上严重不吻合。
    其次，上海一些制造业龙头企业向节能环保产业渗透的动力不强。目前仅有上海电气集团、宝钢股份等少数大型国有企业向节能环保领域拓展业务，成立了环保分部或公司，其他大型内资企业较少主动进入节能环保领域。那些已经进入节能环保领域的企业，也有相当一部分节能环保是以非市场化、非产业化的形式实现。因此，大型国有企业进入节能环保产业的动力不足是未来要解决节能环保产业发展的重点问题之一。
    三、发展节能环保战略性新兴产业的主线和路径选择
    要实现“十二五”期间上海节能环保产业的发展目标，需要明确节能环保产业的发展路径，为实现产业的跨越式发展铺平道路。放眼全国，上海在“技术研发、服务渗透、金融支持”等方面具备明显优势，上海应抓住节能环保产业现阶段快速发展的契机，以“技术、服务、金融”为主线，结合上海“两个中心”的建设，紧密围绕发展现代服务业和先进制造业两大方向，实现上海节能环保产业的跨越式发展。
    （一）加强技术研发，抢占新兴市场
    随着国家明确提出至2020年完成GDP能耗强度较2005年降低40%-45%的目标，开启了未来节能环保产业实现突破式发展的巨大市场。在新一轮的节能减排高潮中，集中攻克传统高能耗、高排放领域中的关键技术，大力推进新兴节能环保产业中核心技术的研发应是上海坚定所走的道路。上海应依托其作为全国科研前沿阵地的地位，凝聚各大科研院所、高等院校的研究力量，同时鼓励大型制造业企业成立节能环保技术的专业化研发部门，发挥大企业资金、技术雄厚的龙头优势，在上述领域中掀起新一轮的技术革命。
    （二）发扬服务优势，拉动潜在市场
    上海应依托大力发展现代化服务业的机遇，带动节能环保产业由“产品型”向“服务型”转变，着力于产业附加值的增加。未来几年，传统末端治理设施的建设浪潮将逐渐消退，转而代之的是对诸如污水处理等治理设施的低成本、高效率、长时间运营服务的需求量持续增长。提供综合化解决方案的第三方运营管理将在这股“服务化”浪潮中起到核心的作用。上海应通过重点引进和培育具备提供上述综合化集成解决方案的“总承包”企业，拓展节能环保领域中的服务型市场，促进“服务型”企业的跨越式发展。典型的例子是发展前景广阔的合同能源管理模式，应用“合同能源管理”理念提供集技术、服务与管理一体化的企业应是上海未来重点扶持的一支生力军。
    （三）依托金融支持，加速产业发展
    金融行业与节能环保产业具备较高的融合程度，一方面节能环保产业在国内作为新兴产业，对金融服务的需求程度较高；另一方面部分以节能减排为内容展开的节能环保产业其实质是金融产业（金融衍生品）。在环保节能环保产业发展的道路上，金融业将起到搭建平台，提供支撑的重大作用。上海可以利用自身在全国范围内优势显著的金融服务支撑体系，加快向对金融服务需求程度较高的重点领域渗透，在以合同能源管理为首的节能环保产业推进过程中尽快确立、真正发挥上海在金融服务领域具有的优势。如通过设立节能环保产业投资基金、发行绿色信贷、吸引风险投资介入、鼓励节能环保类企业上市融资或发债券等方式拓展相关项目的融资渠道等。
    四、发展节能环保战略性新兴产业的政策建议
    根据上海市节能环保产业发展的现状和目前存在的主要问题，我们认为政府应当紧紧围绕“技术、服务、金融”的发展主线制定与战略性新兴产业地位相适应的产业发展政策。
    （一）优先培育发展龙头企业
    节能环保产业正朝着综合化、大型化的方向快速发展，大型企业或者跨国公司成为市场的主导力量。其中，实力雄厚、企业规模大、技术创新力强、产业链延伸广的企业具有强劲的产业带动力。上海可以通过两条路径来培育发展节能环保龙头企业：
    第一，鼓励上海本土节能环保企业做大做强。扶持上海市现有的大型节能环保企业，扩大企业现有的节能环保工作范围，增强企业竞争力，加强模范带头作用。同时，鼓励上海从事“合同能源管理”的企业做大做强。创造良好的政策环境，引导“合同能源管理”企业扩大规模，向集咨询、产品、技术、工程、服务于一体的大型节能公司发展，促进“合同能源管理”机制在以建筑节能为代表的节能领域的集中应用。
    第二，推动其他领域的大型企业向节能环保行业渗透。推动上海市优势企业主动进军节能环保产业，或与节能环保产业进行深度融合。例如，协调引导在沪中央企业将企业内部环保部门剥离，组建子公司，发挥自身技术优势走向外部市场。
    （二）努力把研发优势转化为产业优势
    首先，吸引高层次的行业人才，巩固上海节能环保领域的研发优势。可以结合中组部“千人计划”、自然科学基金委“国家杰出青年科学基金”等高层次人才引进计划，依托高新园区人才引进平台，利用高校信息渠道，有计划、有目的地引进节能环保领域重点产业的科研领军人才，和有高层次管理经验的经营管理人才落户上海。
    其次，提高技术研发产业化转化的成功率。围绕本地技术研发的应用性开发和引进技术的二次开发转化，可以依托上海众多科研院所、高等院校的科研优势，鼓励高校与企业组建创新联盟，建设节能环保专业特色园区，强化配置产业发展急需的公共配套服务，从事重大科技项目的联合开发与产业化，共同进行市场推广，促进研发成果直接向产品转化。
    （三）鼓励形成产业集群
    目前，上海市内的节能环保服务业集群已经形成一定的规模，但节能环保设备和产品的生产则分散在各个园区，行业类别分布也没有明显规律，一定程度上削弱了上海节能环保产业的整体竞争力，也是政府以后建立产业集群的发展方向。上海节能环保产业集群的发展，应利用上海优越的商务办公环境和丰富的人力资源，“招大引强”。例如，可以吸引大型跨国环保公司的地区总部进驻，形成总部效应，带动产业的发展。还应积极引进与节能环保相关的世界性行业协会、公益组织等，形成上海节能环保的产业集群。
    （四）完善绿色金融服务体系
    首先，逐步探索建立国内的“碳交易”市场。这包括碳交易市场以及与之相关的掉期交易、低碳证券、低碳期货、低碳基金等各种金融衍生品，还包括低碳认证在内的各类第三方绿色认证与咨询服务业等高端行业，率先建立中国的碳强度交易市场，吸引发达国家的减排资金和技术流入我国，成为我国节能环保产业的重要推动力。除了碳排放权之外，还应加快开展对建立气候交易所、排污权交易所的研究工作的步伐，适时在上海期货交易所开设CERs集中交易市场，远期筹建中国气候交易所。
    其次，充分发挥金融机构的服务功能。完善节能环保各个领域中的资金来源渠道，解决应用“合同能源管理”机制时遇到的融资渠道窄、融资数量少等问题，激励循环经济与金融创新，提升市场资源配置效率。鼓励金融机构对环保基础设施实行“资产证券化”，并设立相关二级交易市场，通过增强资产流动性，吸引更多社会资本投入；还可以设立节能环保产业投资基金，发行绿色金融债券，吸引银行、社保、保险等长期投资资金与环保服务提供商结合，投向城市水务、垃圾处置设施等重资产、回报率稳定的环保基础设施项目，增强业内企业对客户的融资服务能力；还应引导建立一批运作规范的融资中介组织，搜集项目信息，搭建信息平台，吸引风险投资介入，拓展直接融资渠道，紧跟研发进展趋势推出项目包，为风险投资资本进入提供信息支持。
    （五）加大政策扶持力度
    第一，完善财政税收政策，推动节能环保产业的发展。可以采用的政策包括：提高节能技改的财政奖励标准；对采用合同能源管理方式实施的节能项目，给予投资补助或财政奖励；对节能环保领域的企业实施税收优惠政策。
    第二，加大政府采购力度，发挥政府率先示范作用。要继续实行节能产品和环境标志产品优先采购制度，制定节能产品和环境标志产品政府采购清单，扩大政府采购范围，对空调、计算机等办公设备、照明产品和用水器具等实行强制采购，以更大程度和范围发挥政府采购对节能减排的引导作用。这将有助于提高全社会的节能减排意识、扩大节能环保产品的市场规模、为推进节能环保产业发展起到示范促进作用。
    第三，制定金融服务优惠政策。主要办法包括：鼓励符合条件的节能环保企业优先发行企业债券；鼓励金融机构对暂时出现经营困难的节能环保企业，允许将到期贷款适当延期；设立节能环保产业专项扶持引导资金，用于提供贷款贴息、担保等金融激励手段；扶持个别有实力的节能环保企业实现上市；还可以根据中小企业贷款跨园区“统借统贷、统借统还”的经验，与相关银行签订产业专项贷款综合授信协议等等。